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CSJN: Inconstitucionalidad de los arts. 1 y 5 de la ley 26.080 (Consejo de la Magistratura) y exhorto al Congreso de la Nación a legislar en la materia

Nacional \ Corte Suprema de Justicia de la Nación
Fecha resolución: 16 - Dic - 2021

Antecedentes

El Colegio de Abogados de CABA promovió una acción declarativa de inconstitucionalidad de los arts. 1, 3, 5, 6, 8, 10, 14, 15, 21, 22 y 23 de la ley 26.080, por considerar que no respetaban el “equilibrio” en la representación exigida por los arts. 114 y 115 de la CN para la integración del Consejo de la Magistratura de la Nación y del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, cuyo objeto primordial fue asegurar la independencia del Poder Judicial.

El argumento explica que el Consejo de la Magistratura se integra por tres estamentos: uno político resultante de la elección popular, otro de magistrados y otro de abogados de la matrícula, y que el equilibrio constitucionalmente exigido supone que ninguno pueda imponerse sobre los restantes por sí solo. La ley 26.080 habría establecido el predominio del grupo político, rompiendo el equilibrio, pues le dio 7 representantes sobre un total de 13; garantizándole mayoría absoluta y quórum propio para ciertas materias. La ley, además, redujo la representación de abogados y académicos y eliminó la representación de la Corte.

La jueza de primera instancia rechazó la acción, con invocación del fallo “Monner Sans” de la CSJN (Fallos 337:166). La Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala III) revocó la decisión e hizo lugar parcialmente a la acción, declarando la inconstitucionalidad del art. 1 de la ley 26.080.  Contra esa decisión, el Poder Ejecutivo Nacional y el Congreso de la Nación interpusieron recursos extraordinarios, agraviándose de que se soslayó la conformación interna del “estamento” político, donde juegan un rol decisivo el origen partidarios de las mayorías y minorías, las ideas a las que responden, la disciplina de los partidos políticos y la dinámica parlamentaria, entre otros factores.

Ese estamento está formado por 5 representantes del Gobierno (1 del Ejecutivo y 4 de la mayoría parlamentaria) y 2 de la oposición; lo que obliga a la búsqueda de consensos con integrantes de otros estamentos.  De ese modo, los representantes políticos no tienen ni quórum ni mayoría propios, por lo que no se transgrede el equilibrio que exige la Constitución.

Decisión de la Corte

El voto mayoritario de la Corte, suscripto por los jueces Horacio Daniel Rosatti, Carlos Fernando Rosenktrantz y Juan Carlos Maqueda comenzó deslindando el alcance del previo fallo “Monner Sans”, donde abordó el tema. Explicó que no se pronunció sobre las cuestiones ahora debatidas y que ese precedente no limitaba la solución del caso actual (cons. 6°).

Luego estableció una distinción entre “equilibrio” e “igualdad”: mientras “igualdad” expresa correspondencia de fuerzas, “equilibrio” apunta a “compensar lo que no es igual”. Para eso, invocó una relación entre el término y las leyes de la física y las ciencias sociales, y citó a la Real Academia Española. Luego, proyectó esa idea en el funcionamiento del Estado, donde cada Poder constituido controla a los demás según el sistema de frenos y contrapesos que rige en la teoría de división de poderes. Ese equilibrio, afirmó, no sólo atañe al funcionamiento de los poderes, sino también a su integración; y el Congreso es un ejemplo de ello pues se conforma de 2 cámaras con distinta representación.

En punto al Consejo de la Magistratura, la Corte remitió al minucioso análisis del alcance del “equilibrio” que realizó en el caso “Rizzo” y donde concluyó que la norma constitucional busca mantener un equilibrio entre sectores de distinto origen, sin que uno predomine sobre otros; de modo que ningún sector tenga representantes que le permitan ejercer una acción hegemónica respecto del conjunto, o controlar por sí mismo al cuerpo. Equilibrio es, en definitiva, la imposibilidad de que un sector lleve adelante acciones hegemónicas o controle al Consejo sin necesidad de consenso con otros estamentos (cons. 7°).

Luego revisó los debates vinculados a la reforma constitucional de 1994, y afirmó que tanto la Comisión de Coincidencias Básicas como las sesiones de la Convención Constituyente le dieron importancia al equilibrio entre los estamentos que integran el cuerpo. Citó las expresiones del convencional Arias en la Comisión de Coincidencias Básicas y de Enrique Paixao en el pleno de la Convención, así como el valor que el constitucionalista Bidart Campos asignó a esas expresiones. Concluyó que la finalidad de los constituyentes de 1994 al incorporar el Consejo de la Magistratura fue despolitizar los procedimientos de designación y remoción de magistrados, y aumentar las garantías de independencia judicial. Citó, en ese orden, los fundamentos del proyecto de reforma presentados a la Convención que finalmente fue aprobado, y el discurso de cierre del convencional Raúl Alfonsín (cons. 8°).

En base a ello, argumentó que el legislador no se encuentra habilitado para consagrar un desbalanceo entre las distintas fuerzas, que termine por desnaturalizar el mandato constitucional de equilibrio. Si bien pueden existir diferencias en el número de representantes de los distintos estamentos, en tanto no se exige igualdad aritmética, esas diferencias no pueden permitir que ninguno tenga predominio o se imponga sobre los demás. En ese orden, las nociones de no-predominio o no-hegemonía son un umbral para el análisis, y hay hegemonía si –considerando las funciones asignadas al Consejo- las reglas de integración y funcionamiento arrojan como resultado que un estamento pueda imponerse a los otros en las decisiones relevantes. Esa hegemonía admite diversos grados y formas, y aparece sin que sea necesario un desequilibrio absoluto (cons. 9°).

Luego identificó las leyes que regulan el Consejo de la Magistratura (24.937, 24.939, 26.080 y 26.855) y afirmó que el art. 1 de la ley 26.080, que modifica al 2 de la ley 24.937, establece una integración del Consejo por 13 miembros: 3 jueces del Poder Judicial de la Nación elegidos según sistema D´Hont, 6 legisladores (3 por cada cámara, designados por sus presidentes a propuesta de los bloques parlamentarios), 2 representantes de los abogados de la matrícula federal, 1 del Poder Ejecutivo, y 1 del ámbito académico y científico. Por otra parte, el art. 5 de la ley 26.080 modifica el art. 9 de la ley 24.937 (t.o. ley 24.939) y establece en 7 miembros el quórum para sesionar y  la mayoría absoluta de miembros presentes para definir el plenario del Consejo (cons. 10°).

A partir de esa reseña, sostiene la Corte que es evidente que el estamento político cuenta con quorum y mayorías propias, lo que le da hegemonía sobre los demás estamentos para todas las cuestiones respecto de las que no se ha fijado la necesidad de mayorías agravadas (cons. 11°).

Destacó que, así, entre otras facultades el estamento político puede dictar un reglamento general y los que sean necesarios para ejercer las facultades que la Constitución otorga al Consejo, designar los integrantes de cada comisión, reglamentar los procedimientos de los concursos públicos para cubrir cargos vacantes, instruir a la Comisión de Selección de Magistrados y Escuela Judicial para convocar concursos previos a las vacantes, designar presidente y vicepresidente, designar y remover al administrador general del Poder Judicial y otras autoridades del Consejo, y sancionar magistrados. Destacó que estas decisiones son de significativa trascendencia para el Consejo, y quedan en manos del sector político (cons. 12°).

Con cita de los precedentes “Rosza”, “Aparicio” y “Uriarte” (Fallos 330:2361, 338:284 y 338:1216) dijo que los procedimientos constitucionales que regulan la integración de tribunales han sido inspirados en móviles superiores, de elevada política institucional, para impedir el predominio de intereses subalternos sobre el interés supremo de justicia y de la ley; y están orientados a contar con una magistratura independiente e imparcial. Además, sostuvo que en nuestro esquema institucional todo lo relativo al nombramiento (con alusión a Fallos: 336:760), estabilidad y permanencia de los jueces se asocia a las garantías de los magistrados como forma de asegurar su independencia (con alusión a “Uriarte” y a Fallos: 314:881; 315:2386; 324:1177; 325:3514). En ese marco, la posibilidad del sector político de realizar acciones hegemónicas es contraria al equilibrio exigido por el art. 114 de la Constitución y frustra el objetivo de despolitizar parcialmente los procesos de designación y remoción de magistrados y, así, de aumentar la independencia del Poder Judicial que se buscó con la reforma (cons. 13°).

La interacción entre las normas sobre integración del Consejo con las de quorum y mayorías le otorgar al sector político un predominio sobre la totalidad de los estamentos técnicos. Ninguno de ellos tiene asegurado quorum ni mayoría. Esta arquitectura no respeta el mandato constitucional de integración equilibrada ni aumenta el umbral de garantía de independencia judicial (cons. 14°).

Ello no se ve desvirtuado por el argumento según el cual no cabe atribuir a los representantes de los órganos políticos resultantes de la elección popular una unidad de acción que permita presumir acciones hegemónicas, dada su diferente afiliación partidaria. Ello por cuanto ese argumento, afirmó la Corte, parte de una noción equivocada del equilibrio que demanda la Constitución Nacional, relacionado a los distintos estamentos y no a las preferencias políticas de sus representantes. La mera posibilidad de que se verifiquen acciones hegemónicas vulnera el mandato constitucional (cons. 15°).

Por esas razones debe declararse la inconstitucionalidad del sistema de integración, quorum y mayoría previsto en los arts. 1 y 5 de la ley 26.080, y la necesaria inaplicabilidad de los arts. 7 inc. 3 de la ley 24.397 (t.o. 26.855), 6 y 8 de la ley 26.080 y todas las modificaciones efectuadas al sistema de mayorías previsto en la ley 24.937 (cons. 16°).

Además, la Corte afirmó que la necesidad de evitar la parálisis del Consejo de la Magistratura o el caos institucional, requería pautas sobre los efectos futuros del fallo. Por eso, y como remedio a la violación constitucional detectada:

1) ) exhortó al Congreso para que dicte en plazo razonable una nueva ley que organice el Consejo de la Magistratura; 2) hasta tanto esa ley se dicte, dispuso la aplicación del sistema legal previo a las normas declaradas inconstitucionales e inaplicables, “debiendo tenerse especialmente presente que para aprobar y elevar ternas de candidatos la mayoría requerida es de dos tercios de los miembros presentes”; y fijó en 120 días desde la notificación de esta sentencia el plazo para que el Consejo lleve a cabo las acciones necesarias para cumplir la integración dispuesta según las leyes 24.937 y 24.939; 3) dispuso que en caso de transcurrir ese plazo sin que se cumpla la nueva integración, los actos del Consejo serán nulos; 4) dispuso que hasta tanto se cumpla el mandato de integración o hasta el vencimiento del plazo, rija el régimen de la ley 26.080; y 5) por razones de seguridad jurídica, declaró la validez de los actos cumplidos por el Consejo.

En disidencia parcial, el juez Ricardo Luis Lorenzetti destacó el rol de los colegios de abogados en la defensa de la Constitución y en el sistema republicano de división de poderes e independencia judicial, con una alusión al rol histórico desarrollado en la defensa de los derechos humanos en los tiempos en que imperaba el terrorismo de Estado. Refirió a la intervención de los colegios de abogados en casos destacados, como “Rizzo” (Fallos: 336:760) y “Halabi” (Fallos: 332:111). De allí derivó su legitimación procesal (cons. 3°).

En relación a la declaración de inconstitucionalidad de la ley cuestionada como intromisión en las facultades del Congreso de la Nación, afirmó que esta cuestión fue respondida en otros precedentes y sostenida de modo coherente (cita “Itzcovich”, Fallos 238:566) y que se ha convalidado la declaración de inconstitucionalidad. Ello, en casos como las leyes de Obediencia Debida y  Punto Final (“Simón”, Fallos 328:2056), la penalización de la tenencia de estupefacientes para consumo personal (“Bazterrica” y “Arriola”, Fallos 308:1392 y 332:1963), la violación del derecho a la intimidad implicado en la interceptación de comunicaciones personales (“Halabi”, citado), los límites a la tutela gremial (“Rossi”, Fallos 332:2715 y “Asociación de Trabajadores del Estado”, Fallos 331:2499), la necesidad de protección de jubilados (“Itzcovich”, Fallos 328:566 y “Badaro”, Fallos 330:4866). Con ello, afirmó, la Corte sostiene el Estado de Derecho y el imperio de la ley (cons. 5°).

Luego, señaló que la Corte se encuentra limitada por sus propios precedentes sobre el tema para resolver la cuestión, y aludió al mencionado caso “Rizzo” (cons. 7°), y al caso “Monner Sans” (cons. 8°), de los que surge el criterio de que ningún sector tenga predominio sobre el otro y que la representación política también está dividida en sectores, por lo que no hay inconstitucionalidad (cons. 9°).

Tras ello, destacó que con la representación que surgía de las leyes 24.397 y 24.399 ninguno de los estamentos tenía quorum propio ni mayoría, lo ue cambió con la ley 26.080 en el sentido señalado en el voto mayoritario. Agregó que la posibilidad de desbalance y quiebre de la regla de “no predominio” se ha dado con frecuencia en los dieciséis años de vigencia de la ley (cons. 10°).

No es, afirmó, el equilibrio entre los partidos integrantes del estamento el vulnerado, sino entre que debería existir entre los distintos sectores que integran el Consejo de la Magistratura, con cita de Germán Bidart Campos y del caso “Rizzo” (cons. 11°). Además, destacó que esta decisión no se contradice con “Monner Sans” en tanto se trata de pretensiones diferentes, dado que en esa oportunidad se perseguía la representación igualitaria de representantes de los partidos políticos, jueces y abogados, mientras que ahora se busca el equilibrio (cons. 12°).

Posteriormente reafirmó que durante los 16 años de funcionamiento del Consejo de la Magistratura se ha visto un claro desbalance que quiebra la regla de no predominio y justifica la declaración de inconstitucionalidad. El desbalance responde al diseño institucional -que prevé un modelo parlamentario para funciones que son ejecutivas- y se ha visto en la falta de cobertura de cargos por falta de acuerdos, con públicas disputas, y en la administración del Poder Judicial (cons. 13°).

Discrepó, sin embargo,, con la restitución a la ley anterior hasta tanto el Congreso dicte una nueva ley. Opinó que por ello debía revocarse la sentencia que declaró la inconstitucionalidad del la ley 26.080 y restableció la vigencia de la 24.397, por fallar en exceso de jurisdicción. Con cita de Hans Kelsen y Germán Bidart Campos, explicó que la declaración de inconstitucionalidad en nuestro sistema se refiere a un acto y no tiene efectos generales, y agregó que la declaración de inconstitucionalidad tiene efectos a futuro y no retroactivos, a diferencia de la nulidad. También distinguió inconstitucionalidad de inaplicabilidad, con alusión al citado caso “Rizzo”.

La restitución de la ley anterior, sostuvo, implica que la Corte se arrogaría funciones legislativas; y repasó las distintas soluciones adoptadas en casos similares (con cita de Fallos 312:415 y 319:3148 y de 323:2256 y 333:935). Reafirmó la conclusión de que no es posible declarar la inconstitucionalidad general de la ley ni restituir la vigencia de una anterior, con cita del caso “Marbury vs. Madison” de la Corte Suprema de Estados Unidos y de doctrina (Rafael Bielsa y Luis Picazo) (cons. 15°).

Por otra parte, consideró las particularidades de la declaración de inconstitucionalidad de leyes que regulan procedimientos institucionales, y repasó el caso “Rosza”, donde se decidió mantener en el ejercicio de sus cargos a funcionarios designados por un régimen declarado inconstitucional; y el caso “Uriarte”, donde fijó criterios de trasnsición. También aludió a “Bertuzzi”, donde se indicó un curso de acción al Consejo de la Magistratura (cons. 16°).

También consideró necesario prever que el Congreso no pueda sancionar una nueva ley, lo que dejaría vigente la actual declarada inconstitucional de modo permanente. Por eso, consideró necesario fijar un plazo razonable no superior a un año para que el Congreso apruebe la ley, transcurrido el cual la Corte estaría en condiciones de decidir la manera de implementar la garantía de independencia del Poder Judicial. Aludió a casos de omisión de legislación (“Badaro” y “Halabi”) donde se dispusieron medidas muy específicas (cons. 17°) y dejó sentado que este fallo no privaría de validez los actos cumplidos de conformidad con las leyes consideradas en vigor. 

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