Del autogobierno en las cárceles (por Jörg Stippel)

Sobre los ciudadanos detrás de las rejas

Del autogobierno en las cárceles

Jörg Stippel
Publicado en enero 2019 en La Migraña 29

Lo que se asocia naturalmente al tema del “autogobierno” de las personas privadas de libertad, puede pasar desde el miedo a la compasión. Pensamos en imágenes de bandas delincuenciales que manejan el poder en la cárcel, o de amotinamientos y linchamientos a su interior. Otras pueden haber visto que la falta de personal y recursos de la administración penitenciaria, obliga a las personas privadas de libertad a buscar formas propias para sobrevivir o generar fuentes de trabajo y así de sustento de sus familias. En estos casos es la precariedad de las condiciones la que obliga a las personas privadas de libertad a hacerse cargo. Todo ese imaginario deja de lado la idea del derecho.

En cambio, cuando pensamos en una universidad, un colegio, una escuela, un jardín infantil, o en el poder judicial, la fiscalía, la policía, el operador penitenciario hasta en el ejército, pareciera lógico que sus integrantes tienen el derecho de asociarse y de hacer valer sus derechos. Nadie (menos las autoridades que temen perder su control autoritario) asociaría un peligro con el hecho que los alumnos elijan a un vocero o que existan representantes de agrupaciones o sindicatos que luchan por los derechos de los funcionarios judiciales, policiales o del personal del operador penitenciario. Es la imagen de la cárcel, lo que socialmente representa y la idea de “los delincuentes”, que genera la distorsión en el imaginario común.

Sistemas de “autogobierno” en el sistema carcelario no son algo nuevo, ni propio de América Latina. El criminólogo y ex director de una cárcel en Estados Unidos, Thomas Murton, describe varias experiencias de lo que él llama cogobierno (parcipatory government) carcelario. Para Murton todos los esfuerzos de “tratamiento” han fracasado. Lo que se requiere, son sistemas donde exista una coalición entre el personal penitenciario y las personas privadas de liberta. Una condición para que esto se produzca sería involucrar de manera constructiva a la persona privadas de libertad en un proceso de auto-determinación. Murton analiza diferentes ejemplos, a lo largo de la historia, donde se han involucrado a las personas privadas de libertad en la administración carcelaria. Sistemas de cogobierno se dieron en lugares tan distintos como: Norfolk Island en la época de Alexander Maconochie (1787-1860); la prisión Sing Sing en Westchester County en el tiempo de Thomas Mott Osborne (1859-1926); la prisión de Massachusetts en Charlestown cuando fue dirigida por Howard B. Gill (1927-1934); y la cárcel-granja (Tucker prison farm) de Arkansas cuando Thomas Murton estaba a su cargo (1967-1968)1.

La experiencia de Maconochie es interesante, pues nombraba a reclusos como consejeros jurídicos para otros reclusos menos instruidos, a fin de que se les pueda garantizar la mejor defensa posible2. Murton describe, que para Maconochie confianza era la base que conducía a responsabilidad. Al entregar responsabilidades a un recluso se mostraba tener confianza en él y eso conllevaba, que los reclusos querían estar a la altura de la expectativa, demostrando responsabilidad3. En cambio Osborne confió en el autogobierno al interior de la cárcel que dirigía. Según el relato de Murton, creó consejos de reclusos con representantes elegidos democráticamente, por un periodo de seis meses, por el resto de la población penal. Osborne entregó hasta la responsabilidad disciplinaria a los reclusos, permitiendo una apelación de las respectivas decisiones ante un tribunal del personal penitenciario4.

En el caso de Europa, Norman Bishop ha analizado estructuras de participación de reclusos en la administración penitenciaria. Señala que los procedimientos y estructuras de participación tienen diferentes nombres: en algunas partes se llaman consejos penitenciarios, foros de reclusos, vocerías, consejos consultivos, comités de internos, consejos representativos, etc. Estas figuras organizativas pueden existir a nivel de pabellones o para toda la cárcel. Como ejemplo menciona la legislación belga que crea una estructura de consejo consultivo de representantes de los reclusos a fin de crear un clima participativo al interior de las cárceles. La legislación danesa es aún más interesante, pues establece que los internos tienen que tener la posibilidad de vivir una codeterminación de sus vidas mediante la elección de voceros. Un vocero debe ser elegido en cada unidad y para cada grupo específico de reclusos. Las elecciones deben ser secretas y mediante papeleta, también provee que la administración penitenciaria y los representantes de los internos deben observar el proceso electoral5.

A nivel normativo europeo, podemos señalar que las Reglas Penitenciarias Europeas de 2006 autorizan a las personas recluidas a discutir cuestiones relativas a sus condiciones generales de detención con las autoridades penitenciarias. El límite que estipula la norma, son los requisitos de orden y de seguridad6. Las Reglas no disponen si estas discusiones se deben realizar con representantes, pero la referencia que sirvió para su redacción fueron los consejos que contaban con representantes de internos7.

Vemos entonces, que estructuras de autogobierno han funcionado y funcionan en épocas y lugares muy diversos.

Si ahora nos detenemos a ver el caso de Bolivia, encontramos que existe un sistema de autogobierno de las personas privadas de libertad consagrado en detalle en la normativa penitenciaria.

Juan Carlos Pinto y Leticia Lorenzo explican el surgimiento de la auto-organización de los presos en Bolivia aludiendo que “tan sólo la solidaridad cargada de reciprocidad pudo enfrentar la miseria generada por el Estado”. Se refieren particularmente a las cárceles donde, en sus palabras: “identidades colectivas diversas fundaron democracia sobre el castigo. Cultura comunitaria y tradición sindical minera se encontraron con la experiencia del cuartel para los indios y fundaron una democracia autonómica”. Para los autores, la capacidad de lograr democráticamente la representación de los prisioneros en elecciones normadas por ellos mismos, es uno de los aspectos más representativos del sistema penal boliviano8. Pinto Quintanilla explica, en cuanto a la organización de la actividad laboral, que la necesidad de sobrevivencia, tanto de los presos, como de todas las personas que dependen de ellos, ha generado una diversidad de actividades de trabajo auto gestionado. Las celdas se han convertido en pequeños talleres y se han creado organizaciones gremiales propias. Pinto menciona, en el caso de la cárcel de San Pedro (La Paz), la Asociación de Porcelaneros y la Asociación de Hojalateros9.

Francesca Cerbini concluye en su trabajo sobre la cárcel de San Pedro en La Paz, que se trata de un sistema de “anti-panóptico”. Dice que muestra cómo “no ver” más que “ver” es una característica fundamental del funcionamiento concreto y real de esta prisión. Se trataría de una ‘actitud’ especial del gobierno en la gestión de San Pedro y probablemente de muchas otras cárceles de América Latina. Ella considera que estos anti-panópticos contribuyen al rescate de las peculiaridades locales, derivadas de configuraciones históricas, políticas y sociales específicas que restauran una imagen no homóloga y mutante de la prisión. Además, opina que esta forma de organización ayuda a desenmascarar el discurso meramente retórico de la humanización de la institución penitenciaria y sus pretendidos objetivos de rehabilitación en América Latina10.

Contrastando estas interpretaciones, podemos ver que la Comisión Interamericana Derechos Humanos (CIDH) tiene una visión crítica del sistema de auto-gobierno en las cárceles bolivianas. Resalta que, en la práctica, la seguridad interna de las prisiones está a cargo generalmente de las propias personas privadas de libertad. Como ejemplo menciona la cárcel de San Pedro en La Paz, donde “los miembros de la Policía Nacional parecían no entrar con frecuencia al sector intramuros, limitándose a realizar la seguridad externa y las requisas”. Relatan que “dentro de la cárcel, los hombres privados de libertad, sus esposas o compañeras, sus hijos e hijas, se encuentran a merced de su propia suerte. Las propias autoridades del establecimiento carcelario reconocieron y la Comisión pudo constatar que las celdas son alquiladas o vendidas por los propios reclusos. Es decir, un interno no tiene el derecho a una celda, pues tiene que pagar para tener donde dormir, de lo contrario tiene que hacerlo en un pasillo o en uno de los patios a la intemperie”11. Concluyendo vamos a tomar posición frente a esta opinión de la CIDH.

A nivel normativo, encontramos que en Bolivia los principios de la Ley de Ejecución y Supervisión12 establecen que la administración penitenciaria debe respetar tanto a la organización de los reclusos como su representación democrática “como bases para estimular la responsabilidad en el marco de una convivencia solidaria”13. Anualmente, los reclusos tienen el derecho a elegir a sus representantes, los “delegados”14, a través de elecciones “de voto universal, directo, igual, individual y secreto”15. La normativa prevé que el proceso de selección está a cargo de un Comité Electoral nombrado por los mismos reclusos16, pero bajo la supervisión del servicio de asistencia social del respectivo recinto carcelario. Para fomentar la transparencia del proceso electoral, se estipula que el Comité Electoral puede invitar a representantes de instituciones ajenas al establecimiento, a participar como observadores17. La normativa permite además la revocatoria del mandato. Requisito para ello es la comisión de una falta grave o muy grave. En estos casos el servicio de asistencia social de la cárcel debe convocar a nuevas elecciones en el término de cinco días18.

Otra particularidad, es la forma en que se ejecutan las actividades de tratamiento. La norma estipula que la individualización y formulación del plan de tratamiento, debe ser determinado por el Consejo Penitenciario en coordinación con las juntas de trabajo y educación19. Las mencionadas juntas se componen de representantes de los servicios de asistencia de los penales, representantes de los Ministerios del rubro laboral e educacional y con delegados representando a los recluidos20. El condenado debe participar en la elaboración de este plan, no obstante si no lo hace, la norma estipula que eso no le debe acarrear consecuencias disciplinarias21.

Una figura interesante de la normativa penitenciaria es el delegado procurador22. Ellos son nombrados por el Director del respectivo centro penitenciario, de una terna presentada por los mismos reclusos23 . Pinto explica que el delegado procurador es el encargado de hacer el seguimiento de los trámites que los presos llevan a cabo en sus respectivos juzgados. Su trabajo permite que el preso conozca el estado de su causa, si el abogado ha realizado algún trámite, o bien en otros casos agilizar los trámites de algunos juicios cuando los reclusos no tienen a ningún familiar que los apoye24. La legislación boliviana recoge esta función, al normar las obligaciones con los que debe cumplir el delegado procurador. Como forma de supervisar la labor de este procurador, la legislación estipula que debe registrar sus gestiones en un “libro de autoayuda legal” custodiado por funcionarios de la administración penitenciaria25.

Lo que ha hecho el legislador boliviano al normar el sistema de autogobierno con el reconocimiento de los delegados y la creación de las Juntas de Trabajo y Educación, fue encausar estos procesos informales por la vía normativa. Esta regulación genera cierta transparencia y puede ayudar a evitar actos de corrupción y abuso. La regulación del proceso de elección de los delegados refleja por un lado el derecho que tienen los reclusos de elegir a sus representantes; por el otro lado involucra a la administración penitenciaria en este proceso. Pero el rol que cumplen las autoridades del Estado no es decisorio, más bien se constituyen en un tipo de observadores del proceso electoral. Por ello, la normativa permite además que se invite a otros observadores externos. La posibilidad de revocatoria del mandato, facilita una supervisión por parte de la administración penitenciaria que puede garantizar que un delegado no abuse de su cargo. Se observa que la normativa pretende otorgar a la administración estatal una herramienta que sirve para evitar que se impongan estructuras delincuenciales al interior de las estructuras de autogobierno. La creación de delegados procuradores refleja otra deficiencia recurrente en la mayoría de los países: la poca frecuencia con la que generalmente acuden los abogados defensores a las cárceles26.

Concluyendo, nos podemos referir todavía a la descripción entregada por la CIDH. Queremos resaltar que la realidad que describen requiere de una interpretación. Es cierto que las esposas o compañeras, los hijos e hijas, de las personas privadas de libertad se encuentran a menudo en las cárceles. Pero no están a la merced de su propia suerte, sino que existe un sistema de control interno que se encarga de la seguridad de las visitas. En nuestra opinión, y basándonos en múltiples visitas realizadas a ese recinto, que el hecho que estén deambulando libremente por la cárcel es un indicador de la seguridad interior de las mismas27. Eso no obsta que, como en cada espacio donde convive una gran cantidad de personas, existan peligros.

A nivel regional, Bolivia no es el único país que ha regulado sistemas de cogobierno. Vemos que en el caso de Uruguay se han creado mesas representativas de personas privadas de libertad (mediante Resolución Ministerial del 13 de febrero de 2008)28. A diferencia de la normativa boliviana, no se trata de una ley, sino de una norma de rango inferior. Estipula que “las personas privadas de libertad podrán integrar Mesas representativas en el establecimiento de reclusión donde se encuentren recluidas”29. La normativa estipula que “las Mesas representativas no son órganos de co-administración penitenciaria”, sino sus “actividades y recomendaciones deben estar dirigidas al cumplimiento de su misión principal, esto es, ayudar a solucionar los problemas que inciden negativamente sobre las condiciones de reclusión y los derechos humanos en los centros penitenciarios y proponer mecanismos para superar dichos problemas”30. Por ello, las Mesas representativas pueden realizar las siguientes actividades:

• Diseñar y proponer acciones orientadas a solucionar los problemas detectados en los establecimientos de reclusión y especialmente, a asegurar y mejorar el respeto de los derechos humanos.
• Presentar peticiones a las autoridades sobre asuntos de interés general y excepcionalmente casos particulares de características generales.
• Actuar como nexo entre las personas privadas de libertad y las autoridades, comunicando las resoluciones y novedades al resto de la población reclusa, siendo así elementos multiplicadores31.

En su integración, las Mesas representativas se componen de “hasta tres representantes de cada uno de los módulos o pabellones, elegidos con una duración de un año”. La normativa dispone que “las personas recluidas en esos módulos o pabellones elegirán a sus representantes mediante un proceso de votación secreta y por mayoría simple”32. Curiosamente y a pesar de que las mesas representativas no deben ser entendidas como órganos de co-administración, el reglamento dispone que se pueden organizar en torno a las siguientes áreas: jurídica; trabajo, educación, recreación y deporte; alimentación, salud, higiene, saneamiento ambiental, y uso racional del agua y la electricidad; promoción y divulgación de los derechos humanos; convivencia y solución pacífica de conflictos33. Es decir pueden incidir en todos los aspectos de la vida cotidiana de los recluidos.

La oficina regional de ONUDC entiende que estas normas son reflejo de “una política más liberal y orientada al derecho a la participación de todas las personas privadas de libertad”.
En Chile encontramos que el Estatuto Laboral y de Formación para el Trabajo penitenciario regula la existencia de “empresarios internos”34. Esta norma permite que las personas privadas de libertad formen empresas o cooperativas al interior de los establecimientos penitenciarios. Requisito formal es un informe favorable del respectivo Consejo Técnico. Una vez constituido y autorizado por la administración penitenciaria, el empresario interno puede gestionar la introducción de maquinaria, materia prima o cualquier otro insumo que sea necesario para el desarrollo de su actividad productiva35.

Podemos mencionar que también Costa Rica36 y recientemente Panamá37 (2018) han normado sistemas de “autogobierno” que garantizan la participación de las personas privadas de libertad.

A nivel de la normativa internacional, se reconocen los sistemas de autogobierno. Vemos que a fines de 2015 (17 de diciembre) las Reglas Mandela modernizan y actualizan las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos. En relación al autogobierno, las Reglas Mandela modifican algunos conceptos contemplados en la normativa de 1955, sin tomar posición clara acerca de las distintas formas de representación interna que existen al interior de las cárceles. Las Reglas de 1955 hablaban “de reclusos agrupados para su tratamiento” a quienes se les podían confiar “actividades o responsabilidades”38. Las Reglas Mandela se refieren a “”reclusos constituidos en grupos” a quienes se les puede confiar “ciertas actividades o tareas”39. Se percibe que las Reglas Mandela son coherentes al dejar en el pasado la idea del tratamiento, permitiendo que los reclusos se organicen en grupos, sin que sea un prerrequisito el constituirse para facilitar algún tipo de tratamiento. A su vez, al cambiar la palabra “responsabilidades” por “tareas”, las Reglas Mandela dejan en evidencia que la responsabilidad siempre recae en la administración penitenciaria, decisión consistente ya que el Estado no puede responsabilizar a los reclusos por las actividades que sus instituciones deberían ofrecer.

El cambio más interesante, desde el punto de vista de nuestra investigación, es que la norma indica que se confían las actividades y tareas a colectivos de reclusos “con fines de tratamiento”. Vemos entonces, que asumir el “autogobierno” en el sentido de las Reglas Mandela, tiene una finalidad de tratamiento. Es el sujeto recluido que asume responsabilidad, no es el sujeto pasivo que recibe tratamiento como en las Reglas Mínimas de 1955. Desde esta perspectiva, el promover que los reclusos se hagan cargo de actividades constituye un fin deseable, pues contribuye a su resocialización.

Las Reglas Mandela al hablar de “autogobierno” se refieren a sistemas donde se confía a los reclusos solo “ciertas” actividades o tareas de orden social, educativo o deportivo y además con fines de tratamiento. Existe entonces una triple limitación, por escala, por materia y por finalidad. Esto demuestra que la intención no era la de crear estructuras de decisión autónoma amplia como lo indica la expresión “autogobierno”40.

En consecuencia, lo que se entiende por “autogobierno”, en el sentido de las Reglas Mandela, son formas de organización conjunta, donde los reclusos pueden hacerse cargo de ciertas actividades, pero la responsabilidad final recae en el Estado. Por ello, se determina también la necesidad de que exista una supervisión. Entonces, un sistema de organización donde no exista supervisión por parte de la administración penitenciaria, no coincide con la idea de “autogobierno” plasmada en las Reglas Mandela. La idea no es que el Estado se desentienda por completo de ciertas tareas y ámbitos de acción en el sistema penitenciario. Debe mostrar presencia y contar con procedimientos de supervisión cuando confía ciertas actividades o tareas a las personas privadas de libertad y sus estructuras de “autogobierno”.

Es tiempo de reconocer que los reclusos son “ciudadanos detrás de las rejas” y con ello reconocer sus sistemas de auto-gobierno. Exclusiones antidemocráticas, como la prohibición de elegir a representantes o de participar en elecciones41, son resabios de otras épocas42 donde la falta de derechos subjetivos conducía a un autoritarismo ilimitado.

En el mismo sentido Mirte Postema, James Cavallaro y Ruhan Nagra argumentan que se deprende de las normas internacionales de derechos humanos que el entorno menos restrictivo debe aplicarse en los centros de detención. Perciben que los sistemas de gestión penitenciaria que han incorporado la organización controlada de los reclusos han aumentado la comunicación entre los reclusos y entre éstos y las autoridades, lo que ha dado lugar a una mejora de las condiciones de detención en estos centros. La aplicación de esos sistemas en otras cárceles sería una medida importante y alcanzable que podría transformar las cárceles en instituciones menos violentas, menos abusivas y, por lo tanto, más respetuosas de los derechos y rehabilitadoras43.

Macaulay sostiene que fomentar una forma estructurada de co-gobierno sería una respuesta pragmática, que reconoce las complejas y densas relaciones humanas que caracterizan a la mayoría de las prisiones, y que forman la base de una gestión exitosa, mantenimiento del orden y enfoques de rehabilitación. Explica que se puede lograr tanto la gestión penitenciaria como la reintegración de los delincuentes, pero el Estado debe renunciar a sus fantasías de control total del entorno carcelario y cumplir con sus responsabilidades constitucionales y legales internacionales para con aquellos a los que encarcela44.

Si creemos que las personas libres tienen la capacidad de autogobernarse, que los sistemas de representación tienen sentido en universidades, colegios, escuelas, la función judicial, la policía o el ejército, tendríamos que suponer que lo mismo es válido para las personas privadas de libertad. Ningún sistema está exento del peligro de ser abusado o de ser pervertido por actos de corrupción y violencia. Lo mismo es cierto para un sistema de auto- o co-gobierno carcelario. Hay que idear, al igual que en todas las instituciones, mecanismos y procedimientos de fiscalización y control. Existen múltiples experiencias positivas de autogobierno, por ello las Reglas Mandela hablan de su “buen funcionamiento” y de no querer crear obstáculo. Es desde esta perspectiva que el modelo boliviano, a pesar de todas sus carencias45, sirve para impulsar un cambio del paradigma clásico de la cárcel y de la ideología que la sostiene.

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